Nos parece oportuno ocuparnos del dilema del título, puesto que nuestro país se
encuentra en un complejo proceso electoral, cuyo resultado puede agravar o
mejorar algo la grave situación argentina. Administración profesional equivale
a burocrática, aunque esta expresión genera rechazo. La palabra burocracia es,
sin duda, una de las más utilizadas en todas las lenguas y por todas las
personas. La mayoría de los hombres tienen una opinión negativa sobre dicho
concepto, pero, curiosamente, no saben exactamente de qué se trata; es como el
hombre de las nieves, del que todos hablan y nadie puede describir ni asegurar
que exista. La acepción común de este concepto tiene un sentido peyorativo, y
llama burocracia a la lentitud, ineficiencia y arbitrariedad en la gestión de
las oficinas públicas, a lo que se agrega el exceso de empleados.
Fue el sociólogo Max Weber quien
primero y en forma magistral, estudió el fenómeno de la burocracia (1). Este
autor sostiene que toda dominación política sobre una pluralidad de hombres
requiere un cuadro administrativo, o sea, la existencia de un grupo de personas
en cuya obediencia se confía, destinado a ejecutar las órdenes que surjan de
quien ejerce la autoridad soberana. La organización burocrática está integrada
por un conjunto de funcionarios que se caracterizan por reunir determinadas
condiciones:
a) Son personalmente libres y se deben
sólo a los deberes objetivos de su cargo;
b) Están organizados en una jerarquía
rigurosa;
c) Tienen competencias claramente
fijadas;
d) Trabajan en virtud de un contrato,
o sea sobre la base de libre selección;
e) Su nombramiento se fundamenta en
una calificación profesional, comprobada con el diploma que certifica su
calificación o por medio de exámenes;
f) Son retribuidos en dinero, con
sueldos fijos, y tienen derecho a pensión;
g) Ejercen el cargo como su única o
principal profesión;
h) Tienen ante sí una carrera, fijada
por un escalafón;
i) No poseen propiedad sobre el cargo;
j) Están sometidos a una estricta
disciplina y a control permanente.
En resumen, la burocracia es un
sistema de organización, que se caracteriza por su racionalidad y la existencia
de reglas impersonales. Los defectos de la acepción común de esta palabra
–lentitud, ineficiencia, arbitrariedad- se producen por la ausencia o
distorsión del sistema burocrático de organización; pertenecen a la patología
administrativa. Si esta forma de organización se ha extendido y gravitado tanto
–no solo en el sector publico- es porque constituye, a tenor de toda la
experiencia, la forma más racional, en precisión, continuidad, disciplina y
confianza. Dada la necesidad de organizar un gran número de personas, esta
forma es la más adecuada. El funcionario ideal actúa en forma impersonal: sine ira et studio; cumple con su deber
sin acepción de personas; todos aquellos que se encuentran en igualdad de
condiciones son tratados de igual modo.
El Estado moderno requiere que los
organismos públicos estén a cargo de especialistas, que actúen con la mayor
objetividad, al servicio de toda la sociedad. Toda administración no
burocrática se vincula inevitablemente a algún privilegio social. Las
burocracias modernas rara vez han estado totalmente corrompidas, y tampoco se
manifiesta en ellas la tendencia al nepotismo que se observaba en los tipos
anteriores de administración.
Si se quiere asegurar la imparcialidad
en el tratamiento de los asuntos públicos, nada mejor que este sistema de
organización, pues la experiencia demuestra que una remuneración segura, unida
a la posibilidad de una carrera, sumada a la disciplina y el control, así como
el desarrollo del honor estamental y la posibilidad de una crítica pública,
ofrecen la mayor probabilidad de contar con una administración del sector
público, honesta y eficaz (2).
Un aspecto muy importante que suele
olvidarse al criticar a la burocracia, es que la organización burocrática no
tiene dirección burocrática. En efecto, el Jefe del Estado es elegido para el
cargo y no designado como los funcionarios administrativos. Y es, precisamente,
la conducción política ejercida por el Poder Ejecutivo –y en algunos aspectos,
con la intervención del Congreso- quien debe fijar los fines y establecer las
normas que los funcionarios están obligados a acatar. Por eso: a) la
competencia de los empleados públicos está delimitada; y b) la autoridad
política complementa la racionalidad técnica de la burocracia con los factores
emotivos y la comprensión global de la realidad social. De esa manera, cuando la relación es
armoniosa, la administración pública burocrática puede lograr su máxima
eficacia.
Lamentablemente, en nuestro país se
mantiene el llamado sistema de los
despojos (spoil system), que fue
abandonado hace más de un siglo por los países desarrollados; consiste en cubrir la mayoría
de los cargos públicos con los miembros del partido que obtiene el gobierno. En
la Argentina ,
menos de un diez por ciento de los nombramientos efectuados en el sector
estatal –en los tres niveles de gobierno- son cubiertos por concurso; el resto
de los cargos se destinan a los recomendados por el partido oficialista, o el
titular del área gubernamental respectiva. Como los empleados de planta
permanente poseen estabilidad laboral, se añade otro problema: el incremento
incesante –e injustificado- de las dotaciones de personal.
Constituye el
aspecto más preocupante del clientelismo
partidario. Se registran casos insólitos como el de la provincia de Tierra del
Fuego, que ha llegado a tener 14.087 empleados,
para una población de 130.000 habitantes; especialistas han estimado
que, como mínimo, hay un exceso de 10.330 empleados -66,7 % del total- en esa
jurisdicción (FIEL, octubre 2012). Citamos este antecedente, para mostrar que
el problema no se reduce al ámbito federal, y la tendencia se verifica en todos los partidos políticos.
En números concretos: desde 2003 el
personal del sector público argentino (los tres niveles) creció un 67 %, equivalente a 1,5 millón de
personas, mientras la población lo hizo sólo en un 13 %. Se estima el total actual en 3.650.000 (3), aunque la desagregación
en los niveles de gobierno no resulta coherente por la falta de articulación
entre las diversas fuentes (4):
Nación:
571.713
Provincias: 1.999.681
Municipios: 648.152
Empresas y bancos: 101.894
Mientras en un país como Francia,
cuando cambia el gobierno nacional se sustituyen sólo 250 funcionarios, en un
municipio argentino, como La Matanza, el cambio de intendente genera el
reemplazo o incorporación de 3.000 empleados, incluso choferes y cadetes. Son
datos que reflejan dos modelos antagónicos: administración burocrática –
administración clientelista. Hace muchos años, nos enseñaba don Pedro J. Frías,
que una administración sin política será
siempre arbitraria, y una política sin administración será siempre estéril.
Pues debe haber una relación equilibrada entre los dos elementos
imprescindibles en el funcionamiento de un Estado moderno. En Argentina, y
desde hace al menos 40 años, los sucesivos gobiernos han carecido de un cuerpo
de funcionarios eficientes. De modo que, el gobierno que suceda al actual
tendrá que sortear un difícil desafío: implementar definitivamente un servicio civil basado en el
mérito.
Superando las presiones inevitables de
los propios partidarios, y de los sindicatos, el futuro presidente tendrá que
resolver este dilema crucial, optando por una administración profesional que reemplace
para siempre el clientelismo en la función pública. El nuevo modelo de gestión,
deberá quedar reflejado en la legislación; en la ley de Presupuesto, tendrá que
detallarse el número de cargos de nivel político, que, para el nivel nacional,
no debería superar la cantidad de 500 funcionarios, quedando fijada la
obligación de cubrir todos los demás cargos por concurso de antecedentes y
oposición.
(Publicado en: Centurión, N°
6, Mayo 2015)
(1) Weber, Max. “Economía y
sociedad”; FCE, Primera Parte, III.
(2) Cfr.: Krieger, Mario (Comp.).
“Los desafíos de transformar el Estado y la gestión pública Argentina”; Buenos
Aires, Fundación Unión, 2006. Abal Medina, Juan Manuel-Cao, Horacio (Comps.).
“Manual de la nueva Administración Pública Argentina”; Buenos Aires, Ariel,
2012.
(3) IARAF – Instituto Argentina de
Análisis Fiscal (Clarín, 27-3-15).
(4) Indec, Jefatura de Gabinete,
etc. (La Nación, 25-8-13).
